Конференция "Контрактная система. Практические вопросы применения законодательства о государственных и муниципальных закупках. Итоги работы Ростовской области в I полугодии 2013г."
11 октября 2013 года в конгресс-отеле «Дон-плаза» состоялась VII региональная практическая конференция-семинар: "Контрактная система. Практические вопросы применения законодательства о государственных и муниципальных закупках. Итоги работы Ростовской области в I полугодии 2013г."
Организатором мероприятия традиционно выступило министерство экономического развития Ростовской области при участии Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области, Управления финансового контроля, Контрольно-счетной палаты области, а также Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда.
Министр экономического развития Ростовской области Александр Алексеевич Левченко в ходе вступительного слова подчеркнул важность обсуждаемой темы, обозначив проблемы, которые призван разрешить новый федеральный закон в ближайшие годы. Первостепенной задачей поставлена возможность отслеживать процесс проведения торгов на всех этапах. Этому должен способствовать принцип информационной открытости и доступности.
Заместитель руководителя Ростовского УФАС России Максим Александрович Благодарев подчеркнул, что «Федеральная контрактная система - тщательно проработанный механизм контроля за размещением госзаказа, вобравший все лучшее из ФЗ №94, однако имеющий весомые изменения, которые позволят существенно сократить коррупционные риски при проведении торгов».
С докладом об итогах работы в первом полугодии 2013 года выступил начальник отдела контроля за размещением государственного заказа Ростовского УФАС России Тигран Саргисович Акопян.
Представляем полный текст доклада:
Сфера государственного заказа остается одной из наиболее обсуждаемых тем на разных уровнях власти. И собравшись сегодня, мы конечно будем говорить о новом законе, который вступит в силу 01.01.2014. Проводимая сегодня конференция позволит нам обсудить те нововведения, которые нас ждут в следующем году. Но рассказывая о новом законе, мы не можем избежать комментариев старого. В первую очередь потому, что большинство положений закона о размещении заказов продолжат свое действие в рамках закона о контрактной системе, соответственно и те вопросы, которые возникают сейчас, будут актуальны в следующем году. Показатели же работы организации дают возможность оценить результативность, эффективность и состояние законности в сфере закупок. Назову лишь часть цифр, характеризующих работу Управления за 9 месяцев 2013 года.
Так Ростовским УФАС России в 2013 году рассмотрена 1361 жалоба; из них обоснованных 587 жалоб, и в 630 случаях были выявлены нарушения законодательства, влекущие выдачу предписаний различного рода, как об отмене торгов в целом, так и о пересмотре их результатов.
В рамках административного производства Ростовским УФАС России рассмотрено 1539 дел, сумма штрафов составила 21,1 млн.рублей.
Зачастую нарушения, выявляемые у заказчиков, являются «типовыми». Данные нарушения будут считаться таковыми и по новому закону К таким нарушениям можно отнести:
- сокращение сроков подачи заявок на участие в торгах (когда заказчики включают в срок подачи заявок дни публикации извещения и окончания срока подачи заявок);
- неразмещение документации о торгах в полном объеме;
- отсутствие ответственности заказчика за просрочку оплаты, в связи с непоступлением на его счет бюджетного финансирования (ч.5 ст.34 Закона № 44-ФЗ).
- установление противоречивых требований к товарам, когда соблюдение одного из требований может привести к нарушению другого;
- искажение названия предмета закупок (использование латинских букв, ошибки в ключевых словах).
На некоторых моментах остановлюсь подробнее.
ФАС России совместно с общественными организациями, и эта работа продолжится в следующем году, осуществляет мониторинг информации о торгах, размещенной на официальном сайте, на предмет наличия в ней признаков сокрытия информации от участников. Результатом такого мониторинга для Ростовской области стало более полусотни выявленных нарушений. Среди них: и замена в словах букв кириллицы на аналогичные по написанию буквы латинского алфавита, и ошибки в ключевых словах наименования торгов («лекартсвенные», «меДЦинское обАрудование») и наименование «запрос котировок». Перечисленные нарушения исключают данные заказы из поиска по ключевым словам и приводят к тому, что в подобных процедурах, участвуют, как правило, 1-2 поставщика.
Несмотря на неоднократно высказываемую Ростовским УФАС России позицию о недопустимости указания по одной и той же характеристике товара различных требований, в ходе проверок мы продолжаем сталкиваться с такими нарушениями заказчиков. Как это выглядит на практике!?
Заказчиком проводится аукцион на строительство здания, по существующему проекту, прошедшему государственную экспертизу, где проектировщик точно определил характеристики товаров, влияющие на безопасность и качество строящегося объекта. К примеру толщина стенки используемых труб (2,8 мм и 3,2 мм). Однако заказчик, формируя документацию об аукционе устанавливает свои требования к тем же показателям. В частности указывая, что толщина стенки первой трубы должны быть не менее 2,8 мм, второй трубы - менее 3,3 мм. Такой подход к составлению документации может говорить либо о том, что заказчик не знаком с имеющимся у него проектом строительства, либо создает так называемые «ловушки», используемые для отклонения участников.
Действительно, может показаться, что УФАС придирается к заказчикам, отменяя по таким основаниям торги. Однако, такие на первый взгляд «мелочи» создают неопределенность в требованиях к участникам, что, как правило, приводит к отклонению большинства участников. В итоге на торги выходят единицы, и контракт заключается с минимальной экономией бюджетных средств. Это либо 0,5, либо 1 процент от начальной цены контракта.
Следует сказать, что закон не устанавливает до какой степени заказчик должен детализировать характеристики используемых материалов, и зачастую это приводит к тому, что в документацию включаются такие требования для описания которых нужно либо закупить все товары до подачи заявки на аукцион и провести их лабораторные исследования, чтобы верно заполнить заявку, либо проставить их наугад, что приведет к сложностям при исполнении контракта, когда будет необходимо представить товары с соответствующими значениями.
К примеру, при ремонте дорог на стадии подачи заявок, заказчики требуют, чтобы участник указал значение глубины проникания иглы в битум при определенной температуре, которая для каждой партии битума будет различаться, породу из которой будет изготовлен щебень и так далее. Самое интересное, что все эти характеристики определены ГОСТом и если товар не будет соответствовать этим требованиям, на него не будет выдан сертификат соответствия и его нельзя будет использовать при выполнении работ.
Понятно, желание заказчика как можно более подробно описать закупаемые материалы и заставить участников размещения подробно изучить требования к планируемым работам. Установление многочисленных показателей, искусственное усложнение документации приводит к негативным последствиям:
- отказу потенциальных участников размещения заказа от подачи заявки;
- участие в аукционе ограничивается участниками, умеющими заполнять заявки, но не всегда имеющими квалификацию, знания, опыт по строительству, рассматривающих участие в аукционе (а не строительство) как источник заработка;
- расширяются возможности совершения ошибок (ввиду сложности документации) у аукционной комиссии и заказчика.
- допускается к участию лишь 1 участник, а в отдельных случаях и никто, т.к. не имеется в принципе ни одного правильного варианта заполнения заявок.
Кроме того, описывая огромное количество характеристик, требуя от участника их указать в своей заявке, заказчик, помимо того, что может допустить больше ошибок, противоречий, о которых я говорил ранее, еще и возлагает на себя обязанность, включить все указанные характеристики в контракт. При исполнении такого контракта, Заказчик обязан проверять соответствие используемого товара не только требованиям нормативных документов, но и значениям указанным участником в заявке. В случае какого-либо расхождения заказчик не может принять такой товар.
В результате получается, что такой способ формирования документации может привести не только к отмене аукциона, но и к сложностям, связанным с приемкой товаров, работ, и как следствие затягиванию сроков их исполнения.
Также на сроки размещения заказов влияют нарушения аукционных комиссий при рассмотрении заявок участников.
Позиция о запрете на отклонение заявок в связи с несоответствием сведений о товаре, указанных в заявках, сведениям об этом товаре, указанным на сайтах в сети Интернет, не единожды сообщается Ростовским УФАС России, неоднократно прошла проверку судебными инстанциями. Несмотря на это, вновь и вновь, нам приходится отменять результаты аукционов по данной причине и предписывать комиссиям пересматривать заявки. Надлежащим подтверждением наличия в заявке недостоверных сведений может являться официальное письмо производителя об отсутствии в его линейке товаров, с такими характеристиками, государственный реестр, в случае если это предусмотрено Законом, но никак не сведения получения с сайтов сети Интернет. В любом случае у заказчика существует обязанность проверить товар при его получении и в случае его несоответствия отказаться от приемки.
С 01.01.2014 года в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд произойдут существенные изменения. В первую очередь, связаны с тем, что законодатель расширил круг регулируемых отношений. Теперь Закон о контрактной системе распространит свое действие не только на процедуру отбора поставщиков, но и затронет отношения, начиная с формирования заказчиком потребности заканчивая исполнением контракта.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 августа 2013 г. N 728 Федеральная антимонопольная служба определена уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Со стороны ФАС будет осуществляться контроль за такой стадией контрактной системы как осуществление закупки, за отдельными исключениями, в части разделения полномочий с органами внутреннего контроля.
Можно сказать, что методология и практика работы антимонопольных органов сохранится, в той части, в которой позволит новое законодательство. Будет неправильно, отказываться от использования выработанных положительных практик, но в тоже время, проблемные моменты, возникавшие при применении 94-ФЗ нужно пытаться устранить с использованием нового законодательства.
К таким моментам можно отнести введение 44-ФЗ реестра банковских гарантий.
С введением реестра должен исчезнуть такой вид нарушений, появившийся после отмены договора поручительства, как представление подложных банковских гарантий. Десятками выявлялись случаи, когда поставщики представляют банковские гарантии, которые, на самом деле банками не выдавались. Обезопасить себя от такого обмана, возможно путем запроса в соответствующий банк о факте выдачи банковской гарантии. Если банк не подтверждает выдачу такой гарантии, заказчик обязан отказаться от заключения контракта и направить в УФАС сведения о таком поставщике, включения их в реестр недобросовестных поставщиков. Однако, не всегда заказчики направляли запрос в банки, срок ответов на такие запросы не ограничен и ответ может прийти после заключения контракта. С 01.01.2014 проверка таких гарантий упростится, заказчику будет необходимо лишь обратиться к «Реестру гарантий», и в случае отсутствия там информации о предоставленной ему гарантии – отказаться от заключения контракта. Таким образом, минимизируются риски, связанные с недобросовестностью участников. Данный реестр также позволит участникам размещения заказа не попасться на удочку мошенников, как это зачастую бывало.
Еще одним нововведением станет внесение в реестр недобросовестных поставщиков информации не только об юридическом лице, но и об его учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа. Все мы знаем ситуацию, когда фирма, включенная в реестр, закрывалась и на следующий день появлялась новая, по тому же адресу, с теми же «специалистами», результатом работы которых стало попадание в реестр недобросовестных поставщиков, но с новым ИНН и названием, что позволяло ей снова участвовать в торгах, срывать заключение контракта, нарушать условия контракта. Теперь же, такая процедура значительно усложнится, для того чтобы снова иметь возможность претендовать на муниципальные и государственные контракты, компании необходимо будет сменить не только свой ИНН, но и поменять, директора и учредителей. Введение такой нормы повысит ответственность участников за свои действия при заключении контрактов и их исполнении.
Не останется без внимания Ростовского УФАС России и поведение участников торгов и связанные с этим нарушения антимонопольного законодательства. Последние победы в судах являются подтверждением этого. Ростовскому УФАС удалось раскрыть целый ряд сговоров между поставщиками, направленных на поддержание начальной цены торгов.
С введением электронных аукционов, и как следствие конфиденциальности участия в них, в нашем обиходе появилось новое слово – «таран». Так мы прозвали один видов антиконкурентного поведения участников размещения заказов, который заключается в следующем. Два участника антиконкурентного соглашения во время проведения аукционов, изображая активную торговлю между собой, резко опускают цену. При этом добросовестные участники торгов теряют интерес к аукциону. Третий участник картеля на последних секундах аукциона делает ставку, незначительно ниже ставки добросовестного участника или начальной цены контракта. Далее участники картеля, занявшие первое и второе место, отказываются от подписания контракта или же у них обнаруживаются ошибки в документации и они отстраняются от участия в аукционе. Таким образом, контракт заключается с третьим участником картеля, который незначительно отклонился от начальной цены.
Подобный сговор был выявлен на торгах по ремонту городской больницы г. Зверево. Как выяснилось при рассмотрении дела, в ходе аукциона двумя организациями были предложены демпинговые цены исполнения контракта. При начальной цене в 72 миллиона они предложили 26 млн и 26,5 млн соответственно. Однако в дальнейшем заявки этих участников были отклонены как несоответствующие требованиям документации об аукционе, и в итоге контракт получила третья компания, предложившая 69 миллионов.
К сожалению УФАС продолжает сталкиваться и с давно известной формой сговора, когда на аукцион заявляется большое количество участников, однако предложения о цене делает только один. Ярким примером такого поведения является аукцион на ремонт ростовских дорог, на участие в котором было подано 11 заявок, а предложение о снижении цены поступило только от одного участника. Победителем по итогам аукциона признана организация с договором в 27 870 249 рублей. Снижение цены составило 0,5 %, что позволило сэкономить 140 тысяч рублей.
Позиция УФАС в обоих случаях положительно оценена Федеральным арбитражным судом Северо-Кавказского округа.
В целом новый закон сохранил направленность действующего законодательства на повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений. С первого января начнется формирование практики его применения. Особо важно отметить, что практика применения закона формируется не одним органом, будь то орган контроля, надзора или орган заказчика. Практика формируется нашими общими усилиями. Только от нас с вами будет зависеть, насколько эффективным станет новый закон. Все участники процесса должны быть заинтересованы в максимальном достижении результата, выработке единых подходов к толкованию закона. Только такое поведение позволит нашему региону продолжать развитие. Ведь ни для кого ни секрет, что несмотря на всю свою процедурность и формальность закон, в разных субъектах трактуется по разному. Следовательно, наша общая задача, сделать так, чтобы практики Ростовской области стала лучшими практиками Российской Федерации. А достижение такого результата возможно только при неукоснительном соблюдении норм закона, открытом диалоге всех заинтересованных сторон, который позволяет вести площадка, на который мы сегодня с Вами присутствуем.
После выступления гостей форума мероприятие перешло в форму практического семинара, на котором государственным и муниципальным заказчикам была дана квалифицированная консультация, касающаяся Федеральной контрактной системы, а также обозначены планы по повышению уровня подготовки специалистов перед принятием нового Федерального закона.