Тезисы выступления заместителя руководителя А.Артахова на форуме "Госзаказ Ростовской области - 2010"
Рассмотрение жалоб
В 2009 г. в Ростовское УФАС России поступила 1061 жалоба о нарушении Федерального Закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон), что на 63,3% больше, чем в 2008 году (638). При этом во втором полугодии рассматривалось не менее 100 жалоб ежемесячно. В 1 квартале текущего года поступило 227 жалоб, что на 70% больше, чем в 2009 г.
Наиболее вероятной причиной резкого роста числа подаваемых жалоб является кризис, в результате которого сократилось число «коммерческих» закупок. Следствием этого, по всей видимости, стало обострение конкуренции на «государственных» и «муниципальных» торгах, отражающее стремление хозяйствующих субъектов получать бюджетные денежные средства. Расширился и круг участников размещения заказов. При этом качество жалоб падает. Если в 2006 г. обоснованными признавались 41,7% жалоб, то в 2008 г. – 33,5%, а в 2009 г. – 32,6%. С другой стороны, это свидетельствует об улучшении работы заказчиков, что подтверждается снижением количества выявленных нарушений с 1369 до 1067. Часть жалоб подается на действия заказчиков (их комиссий), которые не противоречат Закону, а иногда и прямо предусмотрены Законом.
Так, ООО «Основной капитал» пожаловалось на действия МОУ СОШ №51 Сальского района при проведении аукциона на поставку угля. В жалобе утверждалось, что заявка ООО «Основной капитал» отклонена по причине непредставлении решения об одобрении крупной сделки. Фактически заявка была отклонена по причине непредставления решения единственного учредителя о назначении директора общества, подписавшего заявку. Жалоба заявителя приостановила размещение заказа и тем самым поставила под угрозу работу образовательных учреждений района в связи с отсутствием топлива. Ростовское УФАС России признало жалобу необоснованной, а ООО «Основной капитал» и его директор привлекло к административной ответственности за представление недостоверной информации (штрафы составили 100 и 10 тыс. рублей соответственно).
Нередко при рассмотрении жалоб заказчики ссылаются на практику рассмотрения жалоб другими территориальными органами ФАС России. При этом зачастую игнорируется практика Ростовского УФАС России, размещенная на сайте управления, судебная практика, имеющая отношение к рассматриваемым вопросам, сложившаяся в нашем округе.
Характерные нарушения:
- установление незаконных требований к участникам размещения заказов (о предоставлении не предусмотренных Законом документов и сведений; нотариальном заверении документов; предоставлении документов от субподрядчиков и т.д.).
Пример: ФГУ «Ростовский НИИ акушерства и педиатрии» при проведении аукциона №429 на выполнение капитального ремонта потребовал от участников размещения заказа представить в заявке заверенную копию лицензии на проектирование зданий и сооружений. По жалобе ООО «Комитет» было рассмотрено дело №6, установленное требование признано незаконным. Заказчику предписание не выдано ввиду заключения государственного контракта. Рассматривается вопрос о привлечении должностного лица заказчика к административной ответственности.
- незаконный отказ в допуске к участию в торгах, запросах котировок;
Пример: МУ «Отдел заказчика» Кашарского района проводил аукцион на выполнение капитального ремонта Верхнемакеевской СОШ. Аукционная комиссия отклонила заявку из участников размещения заказа, так как в ней содержалась доверенность на представление интересов, выданная ранее даты размещения на официальном сайте извещения о проведении аукциона. Однако данное обстоятельство не делает доверенность недействительной, как и не является основанием отклонения заявки.
- незаконный допуск к участию в торгах, запросах котировок
Пример: ФГОУ ВПО «Южный федеральный университет» проводило открытый аукцион №49/09 на поставку офисной мебели. Победителем признано ООО «Славянка», в заявке которого указано, что поставка товаров будет производиться в течение 30 дней с момента заключения государственного контракта. Аукционной документацией предусматривалась поставка в течение 15 дней, однако комиссия университета незаконно допустило общество к участию в аукционе. Протокол рассмотрения заявок отменен по решению управления.
- непроведение торгов и запросов котировок в случаях, когда в соответствии с Законом требуется проведение этих процедур;
Пример: ФГУ «Ростовский научно-исследовательский онкологический институт» при закупке наборов для радиоиммунологических исследований не проведя торги и в 3-м квартале 2009 г. заключило 2 контракта на сумму 999 990 рублей, работы по благоустройству территории – во 2-м квартале 2009 г. на сумму более 500 000 рублей.
- указание в документации об аукционе, конкурсной документации, извещении о проведении запросов котировок незаконных требований к товарам (работам, услугам), ограничивающих количество участников размещения заказа (в т.ч. фирменных наименований, стран происхождения и производителей товаров, особенно это характерно для закупок лекарственных средств);
- нарушение сроков заключения контрактов и неправомерное изменение условий контрактов.
В качестве причин нарушений можно выделить следующие:
1. Непонимание идеологи Закона. У заказчиков присутствует убеждение, что в котировке выбирать надо поставщика с наименьшей ценой или, наоборот, что все или большинство подрядчиков недобросовестные, поэтому надо установить жесткие требования и особенности заполнения документов, чтобы они ошиблись. Цель Закона – разумная экономия, это не значит, что должен быть четко установленный процент снижения цены. Заказчик должен установить требования к качеству товаров, работ, услуг, обеспечивающие конкуренцию, а начальная цена должна быть приближена к рыночной, а может быть и ниже, чтобы минимизировать последствия сговоров на аукционах, особенно при выполнении работ по монтажу пожарной сигнализации и проектировании, где реальная экономия может составлять 50-70%.
2. Привлечение консультантов, которые вместо того, чтобы помогать заказчикам и поставщикам в соблюдении закона, стараются найти способы его обойти. Причем наличие консультанта не освобождает ни государственных или муниципальных заказчиков, ни членов комиссий, ни поставщиков от ответственности, в случае нарушения законодательства.
3. Халатное отношение к своим обязанностям в качестве члена комиссии по закупкам.
Административная ответственность
В августе 2009 г. произошла существенная дифференциация штрафов за ряд нарушений, во многом улучшающая положение заказчиков и членов их комиссий. Так, ч.4 ст.7.30 за установление незаконных требований к участникам размещения заказов; к представлению ими не предусмотренных законодательством документов в заявках и т.д. предусматривался фиксированный штраф в размере 50 000 рублей. С августа 2009 г. размер санкции составляет 1% начальной цены контракта, но не менее 5 000 и не более 30 000 рублей.
Острой остается проблема качества работы аукционных, конкурсных и котировочных комиссий Заказчиков. До сих пор в их состав входят люди, которые только подписывают протоколы, не участвую полноценно в рассмотрении заявок. Участие в работе комиссии по закупке – это тяжелая и ответственная работа, не терпящая попустительства. Большинство составов нарушений являются формальными, не зависящими от причиненного ущерба. Так, неправомерное определение победителя запроса котировок влечет штраф – 50 тыс. рублей на каждого члена комиссии даже при начальной цене контракта в 10 тыс. рублей.
В 2009 г. рассмотрены 222 дела об административных правонарушениях, наложено штрафов на сумму 3 453 200 рублей, что на 24,2% превышает показатель 2008 г. В 1 квартале 2010 г. уже рассмотрено 120 дел, наложено штрафов на 2 165 000 рублей.
Время проб и безнаказанных ошибок прошло – теперь по каждому случаю выявления нарушения будет следовать административная ответственность, в том числе и по делам 2009 г., срок давности по которым еще не истек. Еще в октябре 2009 г. принято постановление Верховного суда Российской Федерации, запрещающее требовать указание подробного описания технологии и методологии строительных работ, подробного описания организации работ, в том числе режим работ; информации о порядке применения трудовых и материальных ресурсов, используемых для выполнения работ, в том числе привлекаемых субподрядчиков (инженерно-технический персонал, рабочих разных специальностей, машин, механизмов оборудования); описания качественных характеристик основных строительных материалов, которые предлагаются к использованию участником размещения заказа (участник должен привести описание, какие строительные материалы и изделия будут использоваться им при производстве работ, представить описание их качественных характеристик, в том числе ГОСТ и ТУ, указать их производителя или торговую марку), указать мероприятия по охране окружающей среды, обеспечения безопасности работ, описание системы контроля качества выполняемых работ, гарантийное обслуживание. В ноябре соответствующая информация размещена на нашем сайте. Однако до сих пор данные требования устанавливаются в документации об аукционе.
Реестр недобросовестных поставщиков
В 2009 г. рассмотрено 131 обращение заказчиков о включении сведений о поставщиках (исполнителях, подрядчиках) в Реестр недобросовестных поставщиков, из которых удовлетворены 67 (51,1%). Для сравнения, в 2008 г. рассмотрены 208 обращений, однако приняты лишь 49 решений о включении сведений (23,6%). Таким образом, степень обоснованности обращений повысилась более чем в 2 раза.
В то же время при рассмотрении обращений заказчиков нередко принимаются решения об отказе во включении сведений в Реестр по следующим основным причинам:
- выявление неправомерного определения победителя торгов, запроса котировок;
- неисполнение заказчиками обязанности по передаче лицам, с которыми заключается контракт, проектов контракта и протоколов.
В частности, заказчики систематически ссылаются на то, что вели телефонные переговоры, предлагали победителю размещения заказа прибыть к заказчику для заключения контракта, обменивались факсами и электронными сообщениями без электронной цифровой подписи. Такие действия передачей контракта не признаются.
Поступают также заявления от поставщиков о том, что заказчики уговаривают их отказаться от заключения контракта, потому что у них есть свои проверенные, и обещают не направлять сведения в реестр. Поставщик, чтобы не ссориться, пишет письмо об отказе от заключения контракта и попадает в реестр.
Сговоры на торгах
Отмечается рост экономии на открытых аукционах, который в определенной части связан с работой Ростовского УФАС России по выявлению сговоров и недобросовестной конкуренции на открытых аукционах. Из 6 дел, рассмотренных в 2009 г. по 2 суды подтвердили факт раздел лотов между участниками аукционов, по 4 судебные разбирательства продолжаются. 5 и 6 апреля 2010 г. Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа вернул на новое рассмотрения дела, когда победителем заключались договоры субподряда с другими участниками аукциона, отказавшимися от снижения цены контракта (до этого суды признавали решение антимонопольного органа незаконным). Теперь у нас есть надежда при повторном разбирательства на принятие решения в нашу пользу. Недобросовестная конкуренция проявлялась в основном посредством представления поддельных документов о наличии опыта выполнения работ на 20% от начальной цены контракта при ее превышении 50 млн. рублей (на 2 нарушителей наложены штрафы по 100 тыс.рублей, в отношении 1 ведется дело в стадии производства).
В текущем году возбуждено 8 дел по факту согласованных действий на торгах на поставку продуктов питания.
Электронные аукционы
С 1 января 2010 г. федеральные заказчики по перечню, утвержденному Правительством России, проводят открытые аукционы в электронной форме в соответствии с главой 3.1 Закона. Уже рассмотрены 2 жалобы на Ростовский государственный университет путей сообщения, которые признаны обоснованными. Важный вывод, который сделала комиссия по итогам их рассмотрения – это то, что при размещении заказа на выполнение работ необходимо указать только согласие исполнять условия контракта.
С 01 января 2011 г. такая обязанность ляжет на областных и муниципальных заказчиков. Максимальное устранение «человеческого фактора» будет способствовать исключению сговоров на торгах и дальнейшему повышению экономии в ходе аукционов.
Проблемы
1. Это прежде всего отсутствие подзаконного нормативного акта, подлежащего принятию - номенклатуры товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, обязанность по созданию которой возложена на Министерство экономического развития РФ.
Следствием отсутствия номенклатуры являются:
- споры относительно отнесения тех или иных товаров (работ, услуг) к одноименным;
- восприятие судами в качестве законных требований заказчиков, закрепляемых в документациях об аукционах на выполнение строительно-монтажных работ, о возможности подтверждения требованию, указанному в ч.2.1 ст.11 Закона №94-ФЗ, только на выделяемых самими заказчиками категориях объектов капитального строительства (например, только на объектах здравоохранения; образования и науки; спортивных и т.д.). При этом игнорируется группировка объектов капитального строительства, закрепленная ст.48.1 Градостроительного Кодекса РФ и описанная в совместном письме Минэкономразвития РФ №20320-АПД04, ФАС России №АЦ25728, Росавтодора №01-2411859, Росстроя №ВБ-47311 от 25.12.2007 г. В решениях судов, в частности, указывается, что совместное письмо не является нормативным актом.
2. Изъятие у бюджетного учреждения в конце года бюджетных средств, что не способствует надлежащей работе по контролю за качеством поставляемых товаров и выполняемых работ, а заставляет заказчиков принимать их, чтобы своевременно освоить деньги, идя порой на нарушения законодательства.
3. Неопределенность вопроса в части необходимости получения разрешительных документов для осуществления монтажа пожарной сигнализации. Имеются два письма Минэкономразвития России и МЧС России с противоположными мнениями. Ростовское УФАС России в настоящее время склоняется к отсутствию необходимости наличия каких-либо разрешений на данную деятельность.
4. Обеспечение конфиденциальности на электронных аукционах. В частности на электронной площадке «Сбербанк-АСТ» участники размещения заказа в первой части заявок прикрепляют файлы с качественными характеристиками товаров, в которых указывают свои реквизиты и они становятся доступны заказчику.